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淺析地方立法在依法治國中的重要作用

來源:蘭州市人大常委會  2020年07月07日  閱:  字體:


淺析地方立法在依法治國中的重要作用

以蘭州市人大常委會開展地方立法為視角


有法可依是依法治國的前提和基礎。地方立法作為中國特色社會主義立法體系的重要組成部分,是國家立法的延伸和補充。從1979年地方組織法賦予省級人大及其常委會立法權開始,地方立法權限逐步擴大,目前,我國享有一般地方立法權的主體共有354個,包括31個省區市、289個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市,現行有效地方性法規12000多件,占現行法律法規的90%以上。這些地方性法規的制定實施,對健全完善中國特色社會主義法律體系、規范調節平衡社會關系、全面推進依法治國發揮著至關重要的作用。蘭州市人大常委會自1984年制定第一部地方性法規以來,不斷學習借鑒,積極探索積累,深入推進科學立法、民主立法、依法立法,共立、改、廢地方性法規70部,現行有效法規42部,為全市經濟社會發展提供了良好的法制保障。

地方立法是具有中國特色、特征鮮明的制度規范,在改革開放和現代化建設中發揮著重要而又獨特的作用。在深入推進依法治國的進程中,如何更好地行使地方立法權?如何更好地在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾?作為地方人大,要不斷深化對地方立法的理解認識,準確把握地方性法規的實施性、補充性、探索性功能作用,以高質量立法為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出積極貢獻。

一、深刻認識地方立法的性質定位

賦予地方立法權,目的是在中央的統一領導下,以憲法和法律為依據,更好地發揮地方運用法治思維和法治方式開展社會治理的重要作用,促進地方治理方式轉變和治理能力提升,逐步實現國家治理體系和治理能力現代化。

(一)地方立法的權限范圍。《立法法》第七十二條規定,設區的市人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。盡管《立法法》對設區的市立法范圍作了列舉式規定,但仍然具有高度概括性。特別是對于“城鄉建設與管理”具體包括哪些事項,以及在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個事項后的“等”字是“等內”還是“等外”,理論上與實務中均有不同的認識和理解。需要注意的是,全國人大對此專門作了解釋說明:城鄉建設既包括城鄉道路交通、水電氣熱市政管網等市政基礎設施建設,也包括醫院、學校、文體設施等公共設施建設。城鄉管理除了包括對市容、市政等事項的管理,也包括對城鄉人員、組織的服務和管理以及對行政管理事項的規范等。“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個事項后的“等”的含義是“等內”,而不是“等外”。如果遇到具體立法項目是否屬于三個方面的事項不好把握時,可以通過省區人大常委會法工委與全國人大常委會法工委溝通。確有必要超出三個方面范圍的,省、自治區人大常委會可以專項制定地方性法規。

(二)地方立法的功能作用。《立法法》第七十三條規定,地方性法規規范調整的事項,主要包括三個方面:一是為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項;二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項;三是在全國人大及其常委會專屬立法權以外,中央尚未立法的事項。從本質上分析,地方性法規具有與國家法律法規同樣的國家意志性、行為規范性、法律強制性,也具有與國家法律法規同樣的指引、教育、評價、預測和強制等作用。但地方性法規除具有法的共同特征、功能作用外,還具有實施性、補充性、探索性的自身特性和功能作用。實施性,即對上位法進行細化立法,對上位法的原則規定細化量化、延伸拓展,與上位法實現無縫銜接,使其更具有可操作性。補充性,即從當地實際需要出發,在立法權限范圍內,通過立法解決因法律缺位而制約本地區改革發展穩定的突出問題。探索性,即對國家尚未制定法律或者行政法規的地方事務出臺創制性規定,以解決地方經濟社會發展中某些領域無法可依的問題。

(三)有機統一的依存關系。嚴守地方立法的權限范圍是地方立法的首要原則,體現地方立法的功能作用是地方立法的價值追求,只有嚴把地方立法權限范圍才能更好體現其功能作用。依據權限范圍,地方立法可分為實施性立法、自主性立法和先行性立法三類。在實踐中,每一部地方性法規或多或少都體現著實施性、補充性、探索性功能,它們之間有著緊密的聯系。從地方性法規的合法性層面講,自覺維護社會主義法制統一是地方性法規實施性、補充性、探索性功能發揮的前提;從地方性法規的合理性層面講,堅持從需求出發,因地制宜解決實際問題是地方性法規實施性、補充性、探索性功能體現的關鍵。同時,地方性法規的實施性、補充性、探索性都是提高地方立法質量、形成良法必不可少的屬性。當然,實施性、補充性、探索性功能也有一些自身的特點。實施性功能更加凸顯于實施性立法之中,細化和配套是其主要特征;補充性功能更加凸顯于自主性立法之中,補充和完善是其主要特征;而探索性功能主要表現在先行性立法之中,其主要特征是首創和先行。

二、更好發揮地方性法規的功能作用

隨著全面依法治國的深入推進,社會各方面對“有法可依”的需求不斷提升和拓展。這就要求地方立法必須結合本地實際,更好發揮地方性法規的功能作用,更加有效地解決現實生活中存在的實際問題。

(一)緊扣務實管用,更好發揮地方性法規的實施性功能作用。實施性是地方性法規高質量的基本屬性。如果制定出的地方性法規可執行性低、可操作性差,不能承接上位法的原則性規定落地落實,這樣的法規是沒有任何意義的。地方性法規要有實施性,必須把務實管用作為根本。例如,1987年第六屆全國人大常委會制定大氣污染防治法后,蘭州市第十屆人大常委會緊跟國家立法步伐,于1989年制定了《蘭州市實施大氣污染防治法辦法》,根據國家大法的修改情況,站在立法約束和長效治理的高度,分別于2006年、2013年進行了兩次修訂,以最嚴格的條文,最大程度保障大氣污染防治的可實現性。2018年第十三屆全國人大常委會對大氣污染防治法修改后,由于《蘭州市實施大氣污染防治法辦法》的規定與上位法存在不相一致的情況,蘭州市人大常委會及時將制定《蘭州市大氣污染防治條例》列入2019年度立法計劃,集中精力修法立法,一年內兩次審議通過并及時報請省人大常委會審查批準,于今年4月1日起施行。《條例》對照上位法對監管對象、防治原則、部門職責、標準措施、法則條款等內容進行了規范、細化,這些具體、細化的規定,進一步增強了國家大法的實施性和可操作性。

(二)凸顯地方特色,更好發揮地方性法規的補充性功能作用。補充性是地方性法規有特色內涵的關鍵。如果制定出的地方性法規補充性不足,只是簡單重復上位法的規定,沒有結合本地實際作出鮮明的立法導向和規范要求,沒有務實管用的條款規定,就不能很好地解決區域內的具體問題。因此,在地方立法中,要善于拾遺補缺,努力在法規的特色上、效果上做文章。例如,為了加強城鎮燃氣管理,2016年國務院修訂了城鎮燃氣管理條例,蘭州市人大常委會在修訂《蘭州市燃氣管理條例》時,充分考慮到城鄉融合發展的實際需要,將法規的適用范圍擴大到本市行政區域內燃氣的規劃建設、應急保障、經營服務、安全使用、設施保護、事故預防與處理及相關管理活動,更加體現了地方性法規的補充性功能作用。為了做到立法精細精準、更加符合實際,《蘭州市城鄉規劃條例》在全面貫徹城鄉規劃法和新修訂的《甘肅省城鄉規劃條例》的同時,不僅與國家國土空間規劃相關政策進行了有機銜接,還從實際出發,對蘭州新區、高新區和經濟區規劃進行了規范,對城市設計作出了更加精細的規定,增加了容積率轉移獎勵、規劃動態評估、公共服務設施用地等方面的內容。

(三)嚴守權限范圍,更好發揮地方性法規的探索性功能作用。探索性是地方性法規實踐創新的生動體現。地方立法只有增強預見性、把握規律性、注重前瞻性、富有創造性,才能更好地發揮立法對經濟社會發展的引領和推動作用。例如,為了對蘭州市南北兩山生態建設提供法制保障,蘭州市人大常委會積極探索,于1993年制定了《蘭州市南北兩山綠化管理條例》,2000年進行了第一次修訂,2012年對法規的實施效果進行了評估,2014年又進行了第二次修訂。據統計,蘭州市南北兩山綠化面積已達到近60萬畝,成活各類樹木1.5億多株,初步呈現出了比較穩定的森林生態體系效應,有效改善了蘭州的城市形象和生態環境。什川古梨樹栽培歷史悠久,既是什川人民群眾的重要生產資料,也是值得保護的寶貴歷史文化財富,通過地方立法確立古梨樹在經濟、社會、文化、生態等方面的價值地位,有利于規范古梨樹保護行為,有利于什川經濟和旅游業發展。基于這樣的認識,蘭州市人大常委會于2017年啟動了《蘭州市什川古梨樹保護條例》制定工作,并于2018年公布施行。甘肅省十三屆人大常委會第七次會議審議該《條例》時認為,古梨樹是非常稀缺的資源,把古梨樹保護工作用法規形式固化下來具有重要的引導意義,“切口”雖小,針對性卻很強。

三、加強新時代地方立法工作需要注重的幾個方面

進入新時代,地方立法工作面臨著任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大、節奏越來越快等新挑戰。這就需要地方人大及其常委會要著重把握好地方立法的幾個重點方面,不斷提高立法質量和效率,把制度優勢更好轉化為治理效能。

一是堅持原則。要始終把黨的領導貫穿于立法工作的各方面、全過程,立法規劃計劃、重大立法項目、立法中的重大問題和立法工作中的重要事項及時提請黨委研究決定,根據黨委的意見做好相關工作,從政治高度統籌安排和推進立法工作,從立法角度保障中央重大決策部署得到貫徹落實,確保立法工作充分體現黨的主張。

二是價值取向。要把服務經濟社會發展、保障和改善民生、有效解決突出問題作為立法導向,及時將實踐亟需、社會關注度高、條件成熟的立法項目列入計劃,統籌安排立法工作,確保有限的立法資源用在刀刃上。要更加注重惠民立法、環保立法、弘德立法、協同立法,使立法緊扣黨委決策部署、呼應人民群眾關切、契合實際工作需要。

三是程序環節。要健全完善法規立項、起草、論證、審議、評估、清理等重點環節的機制程序。具體到一部法規,起草前要與政府有關部門商議,合力破解權責失衡、特色不足、操作性不強等立法中的難點問題;審議時要有效發揮法制委員會的審議把關作用,充分聽取各方面意見,廣泛凝聚立法共識;公布后要深入宣傳,做好法規施行的各項準備工作。

四是工作力量。要構建黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局,注重發揮政府的基礎作用、專家的骨干作用、代表的帶頭作用,建立健全立法開題、立法論證、立法聽證、專家咨詢、征求意見等制度,加強與立法研究基地、立法咨詢專家和立法聯系點的日常聯系,不斷拓展公眾參與立法的途徑,凝聚各方力量推進立法工作。

五是法規質量。要堅持問題導向、目標導向、效果導向,按照“不抵觸、有特色、可操作”的原則,注重“小切口”立法、精細化立法,讓立法的制度設計與現實情況精準對接。要發揚“工匠精神”,選題要精準、體例上不貪大求全、內容上不作重復性規定,緊盯主要矛盾和矛盾的主要方面,有的放矢地加以規范,確保所立的法務實管用。

(作者:成瑞,系蘭州市人大常委會研究室副主任)

作者:成瑞 責任編輯:酒泉人大
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